为借鉴和吸收国外居家养老服务经验，应日本、韩国友好城市的邀请，苏州市委老干部局考察团于2010年8月17日赴日韩进行了为期8天的学习考察，就两国老年养老事业发展、社区资源服务老年人等问题与日本、韩国友好城市进行交流探讨，参观考察了日本池田市老年福利院，重点考察了两国护理保险制度等先进经验。
一、日本养老模式的特点、优势
中国和日韩同为东亚国家，文化接近。历史上长期形成的儒家文化传统和家长式的社会治理传统深刻影响其社会治理方式和社会保障制度的建立。尤其日本的社会保障制度建设起步较早、发展较快，因此,日本养老模式和养老保险制度的成功经验对于我市乃至中国的实践有着重要的借鉴意义。
（一）健全的法律保障和养老制度
日本的老年护理制度是将老年福利制度和老年保健医疗制度整合而形成的,由各级社会福利部门组织实施,全国40岁以上国民参加的一种强制性社会保险制度。日本老年护理保险制度产生的最直接原因是人口老龄化，通过社会力量支撑老年人护理，以便其在养老或生病时能够自尊、自立地正常生活。
1997年日本通过了《长期护理保险法》，2000年开始实施，用法律对保费的缴纳、护理方案的选择、病人是否应接受护理服务、以及保险赔偿的审定与核定程序等作出了严格规定和有力保障： (1)长期护理保险限定了投保人员分类范围,直接体现“谁投保谁受益”: 第一类被保险人的资格范围限定为65岁以上的患痴呆症或卧床不起生活不能自理的老人。第二类被保险人资格范围限定为40至65岁,护理范围限定为因老龄化引起的影响生活自理能力的疾病且需要提供特殊护理的功能障碍者,采用强制保险的方式,按照一定比例缴纳保险费,地方和中央政府以及被保险人共同负担,个人负担的部分在养老金中扣除。(2) 保险费的支付分类收取,体现出政府财政分级负担、被保险人“谁受益多谁支付多”的特点：纳入护理保险的对象当发生护理事由后,由本人申请给付保险金。保险机构派出经过培训的健康护理专业人员前往申请者家中使用初级评估的方法进行评估,就申请者身体和认知功能的七个部位85个项目作问卷调查,把每个申请保险金者定为六个等级的护理水平中的一种,再由专家委员会对个案进行复核,最后确定该被保险人是否有资格获取保险金。(3)护理内容丰富多样:设施服务,包括特别护理安养院、老人保健设施和老人医院等机构的护理;居家服务,包括接送老人去日间护理设施或保健设施进行康复训练和日间护理服务、痴呆老人集体疗养服务等；出借轮椅、特殊床等用具服务；改善营养等护理预防业务；保险赔付，保险的赔偿采用直接提供护理服务的方式为主,现金给付方式为辅。每级护理有固定最高赔偿额。对于被保险人来说,自己只支付护理成本10%的费用即可。
（二）成熟的管理机构和服务队伍
日本池田福利院，作为日本养老护理保险制度的配套产物，是一所向池田市符合护理保险条件、享受护理保险福利的老年人提供专业性养老护理服务的公办市级养老机构。
池田福利院位于池田市郊，占地面积785.51平米，环境清幽，设施齐全。受托人员被划为三类进行分类服务：一般护理等级即生活能够自理的，享受日间托老服务；存在认知障碍或生活不能完全自理的，专人负责住院服务；对于生活不能自理的，给予全日制重点住院看护。三类人员按类居住在不同区域，各区域拥有独立而齐全的设施、环境。在院期间，福利院提供就餐、入浴、理发、医疗、保健等生活起居服务和健身、阅读等文娱活动服务，并特别建有心理健康中心，注重给老人精神慰藉。福利院的服务尤其突显人性化、精细化，如硬件设施上所到之处皆行配备无障碍通道和廊道扶手；如软件服务上会专门聘请保健医生、营养师为老人研制食谱等。居室费、食费、水光热费、管理费等基本服务费用依照护理保险制度由政府和个人按比例承担，同时福利院中特别食代、理美容等更为优质的服务，由社会私力提供，老人可按需另外自费承担。
服务队伍同样按受托对象状况配置，如生活能够自理的日托老人，服务人员配备为8:1，生活不能自理的则为4:1。服务人员由福利院面向社会招聘，定期进行能力培训，确保其具有帮助老人进行医疗看护、生活护理、功能训练等良好能力。
二、对我市老干部等老年养老事业的启示
本次考察时日不长，但从日韩老年养老事业的发展概况，我们可以汲取一二经验，对新形势下老干部和老年养老工作拓展资源、全面推开、提升层次有所启示：
1.建议政府高度重视并优先发展养老事业。目前我市老干部等老年养老服务处于各市（县）各区各自发展的自发状态，由于缺乏统一的法律法规要求和引导，各地发展不甚平衡，难以集成规模化、强有力的养老服务力量。随着苏州老龄化程度以每年0.3%-0.4%的速度递增，对苏州养老保障制度和养老服务体系的建设提出更高的要求，走家庭养老和社会养老相结合的道路成为必然选择。我市应当把构建完整的养老服务体系摆上议事日程，加大力度推动老年事业的发展和推行社会福利社会化，将分散、自发的地区养老事业转变为政府主导下的社会化行为，为养老事业提供强有力的保障。
2.建议苏州市人大通过老年护理法规，确立养老事业优先发展的战略理念。尽早建立由政府主导的社会化老年护理保险制度，将符合一定条件的社会老人按年龄、健康等实际情况分化类别，给予不同等级的护理保险，保费由政府和个人按比例分担，将之确立为政府的福利政策内容之一,与养老保险、医疗保险、失业保险同属社会保险范围，共同构成社会保障体系，保证我市养老事业走上法制化、制度化、有序发展的正轨。
3.建议发挥社会力量发展养老事业。在确保老年护理保险管理事业公益性的基础上，同时注意整合吸纳民间资源共同打造老年事业，探索引入市场机制为老年人提供更丰富更优质的服务。鼓励社会私人力量参与养老事业并为其发展创造良好环境，有利于为政府分担责任、有利于提高养老事业的聚合力和生命力，使苏州养老工作提上法律高度、享受制度保障、实现政府主导、吸收社会力量、推动整体发展。
4．建议社区发挥更大作用。长期以来，老年养老主要依靠家庭、单位，社区通常起到辅助与补充的作用。然而，随着老龄化程度加深，而机构养老尚未成为养老主流，依托社区资源就近养老在养老模式中就愈加重要，这需要社区转变观念，进一步增强责任感，充分认识到老干部和老年养老工作是党和政府工作的重要内容，充分认识到在社会转型变革的当今时代社区是承担养老事业的重要力量，才能在组织行动上为老年居家养老提供有力有效的支撑。政府要相应给予经费保障，要结合老年护理保险制度建立社区养老服务财政支持机制；给予组织保障，组织部、老干部局、财政局、民政局等部门要建立联席会议机制，对全面利用社区资源做好老干部和老年服务工作提出具体要求；给予人力保障，配备专门的社区工作人员和专业的服务队伍。此外，要善于总结和积极宣传社区服务的典型、经验和优势，提高各级各部门对利用社区资源做好老年服务管理工作的重视程度，提高老干部群体对社区服务的接受程度，提高社区对做好养老工作的自我认同。
5.建议率先建设老干部护理院。池田市人口约11万，其中老年人占20%，即拥有一家大型公立养老机构和数十家私立机构，而我市老年人占全市600万人口的18%，公共养老机构的人均拥有量显然已不能满足老年人需求，广大老干部对此也呼声较高。建议加强老年养老设施规划和建设，尽快建设老干部护理院，依据护理对象年龄、身体、智力状况等实际，分类给予普通的健康老干部以家庭养老服务、享受一般护理的老干部以日间托老服务、存在认知障碍或生活不能完全自理的老干部以入院服务、生活不能自理的以重点住院服务，并实行基本服务政府购买、其他服务老干部自主购买的护理制度，让老干部可以按需自由选择全面多样的养老护理，使之成为老年养老的试验样板。
6.建议新建设大型新村应同步规划建设养老设施。建设万人以上小区，应该同步规划建设养老机构，建成市、区、街道、小区护理院四级网络，便于老年人就近就地入住养老网点、就近得到照顾。同时要建立服务资源共享机制，按照“共建共享”的原则，加快社区服务设施等资源整合，形成产权独立、优势互补、共有共享的社区资源供应体系。政府要从发展老年事业、做好老干部工作、服务经济社会转型升级的大局出发，协调破除地区部门利益壁垒，使广大老干部和老年人享受到更为开放、更为高档的社区公共服务资源，将基础性、封闭性的养老设施建设转变为规模化、共享性的服务资源配置。
7.建议运用市场手段，丰富养老资源。在老年养老服务内容和方式上，要立足老年人的需求，采取多元主体合作供给的方式，综合采用政府主导的行政机制、遴选优质服务单位的市场机制、社区基层自治机制、自愿机制等形式，不断丰富老年公共服务资源的供给。服务形式上，对一些高龄、独居的困难老人对象实行“走进去”服务，通过政府买单，由专聘服务人员上门护理；或由志愿者上门进行结对服务；或老人个人有偿向服务人员购买服务，使老年人即使处于需要支援和护理的状态，也能借助社区服务力量居家生活。同时倡导老人“走出来”入住日托中心和养老机构，按护理保险制度享受相应服务，额外服务资费自行承担。服务内容上要从就餐、入浴、看护、保健、康复功能训练、医疗扶助等生活起居照顾拓展为精神服务，更多地建立老年心理咨询中心，给予心理关爱；建立和老年维权支援中心，接受因认知障碍、精神障碍等导致判断能力不健全的老年人，在面临侵权等法律问题时得到咨询和帮助。服务费用上结合政府购买、志愿者服务和老人自费购买。前两者社会性、公益性为重，政府购买居家养老服务的经费，由政府预算拨给社区，依托社区基层自治组织运作。老人自费购买的用具租赁、设施借用等服务也可由企业、公司等社会力量提供，主管部门对其进行资质遴选与服务监管，实现服务产品的丰富性、多样性，老人对服务选择的自主性、便捷性。
8.建议加强社区和机构养老服务工作队伍建设，这是做好老年居家养老事业的可靠保证。服务群体上，服务人员分结对志愿者、兼职服务人员和全职服务人员三类，其服务薪酬相应为无偿、低偿、有偿，社区负责对服务情况与质量的监督。人员结构上，社区居家养老服务员的选择既要为下岗、失业等困难人员提供就业机会，也要善于引入新鲜血液，推广常熟“幸福家园”志愿者服务的做法，尝试与党、团、工会、妇联等群团组织联手开展公益活动，组织志愿者结对帮助、主题活动服务和建立长期联系和慰问制度等，优化服务人员结构，建立一支年轻化、高素质的工作队伍，为养老服务注入活力。服务能力上，加大服务对象与服务人员的配备比例，严格任用标准，定期进行服务人员尤其是全职服务人员的能力培训和考核，将参差型、临时性的服务人员转变为群体化、专业性的工作队伍，提供更为全面、细致、优质的服务，真正为老干部、老年人就近得到关心照顾拓宽渠道，让其安心养老、颐养天年。
中共苏州市委老干部局赴日韩考察团成员：
2010年8月30日 |